Pourquoi la productivité constitue t-elle un déterminant majeur de la compétitivité

La structure des exportations de l’Ukraine est très spécialisée

3 On a vu au chapitre 1 que la structure de la production industrielle et des exportations de l’Ukraine est très concentrée et repose principalement sur des biens à faible degré de transformation. Qui plus est, l’évolution des dernières années dénote une concentration encore plus grande des exportations?: en 2006, les trois principales catégories d’exportations – produits alimentaires, minéraux et métaux – représentaient environ 65 % du total des recettes d’exportation, contre 59 % en 2000 (tableau 3.A1.1). Cette hausse tient à la conjonction de trois facteurs?:

• Les prix artificiellement bas du gaz ont favorisé une spécialisation plus poussée dans les secteurs à forte intensité d’énergie, en particulier la sidérurgie et la chimie.
• Les prix à l’exportation, exprimés en dollars, des produits de l’acier ont plus que doublé entre 2001 et 2006. Les exportations de fer et d’acier ont cependant connu une croissance modeste en volume, de 2 % en moyenne par an sur la période 2003-06 [3].
• La mise en place de nouvelles activités a été entravée par les conditions générales peu propices à l’entrepreneuriat, l’absence d’harmonisation des règles du jeu et, enfin, dernier point et non le moindre, la très faible pénétration de l’IDE axé sur les exportations. Bien sûr, la faiblesse de l’IDE résulte, du moins en partie, des mauvaises conditions générales. Si l’environnement économique était plus favorable, le bas niveau des salaires et la qualité relativement élevée de la main-d’œuvre constitueraient un facteur particulièrement attrayant pour l’IDE et le développement d’industries de main-d’œuvre.
• L’Ukraine conserve un avantage comparatif solide dans l’agroalimentaire. Malgré la performance remarquable de ses agro-industries, l’absence de restructuration dans le secteur agricole proprement dit s’est traduite par des gains de productivité très lents pour ce dernier (tableau 3.1 et annexe 1.A2). Cependant, l’accession à l’OMC devrait intensifier les pressions en faveur d’une restructuration, qui pourrait également être facilitée par la présence d’agro-industries relativement dynamiques dans le pays. Celles-ci devraient bénéficier d’une efficacité accrue en amont et pourraient comme en Pologne accélérer la restructuration du secteur agricole en fonction des impératifs du marché [4].

Graphique 3.1

Indice de productivité du travail par secteur

Indice de productivité du travail par secteur

Indice 2001 = 100

Tableau 3.1

Avantages comparatifs révélés

Avantages comparatifs révélés

4 L’analyse des avantages comparatifs révélés (ACR) à un niveau plus fin confirme que seuls quelques secteurs manufacturiers, en Ukraine, ont atteint un niveau de compétitivité internationale qui leur permettrait d’exporter à une échelle significative. Outre les secteurs à forte intensité d’énergie (fer et acier, produits chimiques inorganiques et engrais) et les produits minéraux, les principaux avantages comparatifs révélés de l’Ukraine résident dans les céréales, les graisses végétales, le liège et le bois. La seule industrie du secteur de la construction de machines dans laquelle l’Ukraine jouit d’un avantage comparatif révélé significatif est celle de la production de véhicules et de matériel ferroviaire, dont les exportations ont fortement augmenté depuis 2000 [5]. Par ailleurs, l’Ukraine démontre un degré restreint de spécialisation dans un petit nombre de secteurs seulement. La structure des avantages comparatifs révélés n’a pas tellement évolué au cours de la dernière décennie, si ce n’est dans le cas des céréales, dont les résultats à l’exportation ont été relativement irréguliers. Le pays présente en revanche des désavantages comparatifs révélés considérables dans les biens de production, les équipements de télécommunications, les biens de consommation, les automobiles, les produits pharmaceutiques et, bien sûr, les hydrocarbures. Ces désavantages comparatifs sont également beaucoup plus prononcés aujourd’hui qu’il y a dix ans, ce qui traduit la demande croissante de produits plus perfectionnés.

5 En dépit du fait qu’au cours des années 90 l’Ukraine a considérablement réorienté ses échanges hors des marchés de la CEI, la structure géographique de ses exportations est demeurée relativement stable depuis 2000 : l’Europe et les pays de la CEI représentent respectivement un tiers environ des exportations ukrainiennes (la part de la Russie étant de 20 %), et l’Asie, un quart. La forte concentration des exportations de marchandises correspond toutefois à une spécialisation régionale marquée. Les métaux ferreux dominent les exportations vers l’Asie (et l’Afrique)?; les machines, l’outillage et les produits alimentaires, vers les pays de la CEI?; les minéraux, les textiles et le cuir, vers l’Europe?; et enfin, les produits chimiques dominent les exportations vers l’Amérique (voir tableau 3.A1.1). Les résultats à l’exportation des industries mécaniques sur les marchés de la CEI reflètent un arbitrage qualité/prix : les producteurs ukrainiens continuent de bénéficier d’un avantage de coût sur ces marchés. Du côté des importations, les producteurs nationaux doivent affronter la pression grandissante des pays d’Asie, en particulier dans l’industrie légère?: entre 2001 et 2005, l’Asie a plus que doublé sa part de marché en Ukraine, celle de la Chine étant passée de 1.2 à 5.0 % (tableau 3.A1.2).

Tableau 3.2

Désavantages comparatifs révélés

Désavantages comparatifs révélés

6 En raison de l’écart qui la sépare de la frontière technologique dans la plupart des secteurs, la spécialisation de l’Ukraine dans la production de biens à valeur ajoutée relativement faible n’est guère étonnante. Une question plus pertinente est celle de savoir si oui ou non la structure présente du panier des exportations correspond au niveau global de productivité de l’économie. Il est possible d’effectuer cette évaluation à l’aide d’un indicateur du niveau de productivité théorique associé au profil de spécialisation d’un pays mis au point par Hausmann, Hwang et Rodrik (2005). Ces auteurs mesurent d’abord le perfectionnement révélé de chaque produit, qui correspond au PIB moyen par habitant pondéré de tous les pays qui exportent le produit en question. Le coefficient de pondération correspond à l’avantage comparatif révélé de chaque pays en ce qui concerne ledit produit. La mesure ainsi obtenue du perfectionnement de chaque produit sert ensuite à mesurer le degré de perfectionnement de l’ensemble du panier des exportations d’un pays – cet indicateur est appelé EXPY (graphique 3.2). L’indicateur EXPY représente le niveau de revenu « théorique » associé à la structure des exportations d’un pays. Il est bien entendu corrélé positivement au revenu réel – en d’autres termes, les pays riches ont tendance à se spécialiser dans les biens destinés aux pays riches. Fait plus important encore, les auteurs constatent que dans les pays émergents en croissance rapide, l’indicateur EXPY est en général nettement supérieur à ce à quoi on aurait pu s’attendre compte tenu du niveau effectif de revenu par habitant. Autrement dit, les pays émergents qui réussissent sont ceux qui parviennent à pénétrer les marchés d’exportation dominés par les pays riches. En 2003, l’indicateur EXPY de l’Ukraine était relativement bon, ce qui semble indiquer que la structure des exportations ukrainiennes a été favorable à la croissance et qu’elle le restera probablement pendant un certain temps.

Graphique 3.2

Relation entre le PIB par habitant et l’indicateur EXPY, 2003

Relation entre le PIB par habitant et l’indicateur EXPY, 2003

Les gains de productivité, bien qu’impressionnants, sont en partie imputables au retard de la restructuration industrielle…

7 Bien que la structure des exportations semble correspondre assez bien au niveau de revenu courant de l’Ukraine, le maintien et, à plus forte raison, l’accroissement du niveau de productivité ne sera pas une tâche facile. Comme les salaires nominaux et les prix de l’énergie poursuivront vraisemblablement leur progression rapide, il faudra compter sur des gains de productivité élevés pour compenser les augmentations de coûts, en particulier compte tenu du régime de taux de change en vigueur. On a vu au chapitre 1 que la croissance de la productivité de l’industrie qui a suivi la crise financière de 1998 a été relativement vigoureuse jusqu’en 2004 mais qu’elle s’est ralentie en 2005-06. Les résultats du secteur manufacturier ont été particulièrement impressionnants, la productivité de la main-d’œuvre ayant enregistré une croissance moyenne de 12.5 % au cours de la période 2001-06, malgré le ralentissement observé vers la fin. Comme on pouvait s’y attendre, la croissance de la productivité a été considérablement plus rapide dans l’industrie que dans les services, en particulier les services non marchands (voir graphique 3.1).

8 Il est probable que les niveaux et l’évolution de la productivité soient très différents selon les secteurs de l’industrie mais ces aspects sont impossibles à préciser en raison de l’absence de données sur la valeur ajoutée ou l’emploi total par secteur. C’est pourquoi la productivité du travail est calculée à partir de la production plutôt que de la valeur ajoutée, avec une variable de remplacement pour l’emploi total, qui couvre néanmoins quelque 84 % du total [6]. Bien que cela puisse entraîner une légère surestimation de la croissance de la productivité [7], les conclusions suivantes n’en restent pas moins valables?:

• Les gains de productivité ont été particulièrement marqués dans la construction de machines et les produits en bois, où l’Ukraine a démontré des avantages comparatifs, mais ont laissé à désirer dans les mines, la métallurgie et la production et la distribution d’électricité. En général, toutefois, la plupart des industries manufacturières ont obtenu de bons résultats, ce qui n’est pas étonnant en phase de relance générale (graphique 3.3).
• Ces résultats traduisent en partie l’utilisation accrue des capacités de production : les gains de productivité ont été un peu plus marqués dans les industries qui étaient plus à même d’intensifier leur production (graphique 3.3).
• Les suppressions massives d’emplois, qui se sont poursuivies au moins jusqu’en 2003, ont contribué fortement à la hausse de la productivité (graphique 3.3C). Il s’agissait sans aucun doute d’une conséquence directe de la restructuration plus active des entreprises, à une époque où l’Ukraine procédait à un « rattrapage » en matière de réformes dans le cadre du processus de transition. Alors que la réaffectation des emplois entre les différents secteurs, de même que la création d’emplois, ont subi un ralentissement jusqu’à la fin des années 90 [8], le taux de rotation de la main-d’œuvre a fortement augmenté pendant la période 2000-06. Depuis 2004, l’emploi industriel s’est stabilisé et la croissance de la productivité s’est ralentie, ce qui permet de supposer que cette phase de restructuration relativement « aisée » est terminée.
• Les suppressions d’emplois ont été particulièrement nombreuses dans les secteurs les plus exposés à la concurrence étrangère?: les machines, et par-dessus tout, l’industrie légère. Dans ce dernier cas, la production s’est accrue à un rythme très modéré et les gains de productivité proviennent principalement de la chute de l’emploi.

Graphique 3.3

Facteurs de productivité

Facteurs de productivité

Tableau 3.3

Corrélation entre l’écart de productivité du travail et la variation de la part de l’emploi

Corrélation entre l’écart de productivité du travail et la variation de la part de l’emploi

9 La croissance très dynamique de la productivité observée ces dernières années ne s’est pas traduite par des gains de compétitivité au titre du coût unitaire de la main-d’œuvre, car la croissance des salaires réels pendant la période 2001-06 a correspondu grosso modo à celle de la productivité du travail (environ 15.5 % par an en moyenne dans le secteur manufacturier [10]). Dans le cas présent, le choix de la période de référence n’est toutefois pas nécessairement neutre, étant donné que dans la foulée de la crise financière de 1998, les salaires se sont rapidement ajustés à la baisse. Sur un horizon plus long, les gains de productivité ont dépassé de façon significative la croissance des salaires réels, et les coûts unitaires de main-d’œuvre mesurés en « euro-dollar » ont chuté de près de 20 % en une décennie [11]. Dans une certaine mesure, l’accélération récente des salaires représente probablement une phase de rattrapage après une période de crise?; comme on l’a vu au chapitre 1, les comparaisons internationales des niveaux de salaires et de productivité semblent indiquer que ces deux éléments sont maintenant alignés l’un sur l’autre. De plus, pendant la période 2001-06, les salaires ont progressé plus rapidement que la productivité dans deux secteurs seulement, les mines et la métallurgie (graphique 3.4), où les rentes générées par l’amélioration des termes de l’échange ont fait l’objet d’un partage entre salariés et employeurs. Par ailleurs, les écarts positifs les plus importants entre la productivité et les salaires ont été observés dans les secteurs qui affichent la croissance la plus rapide – la fabrication de machines et, dans une moindre mesure, les produits en bois. C’est également dans ces secteurs que la concurrence étrangère exerce la pression la plus forte sur les coûts.

Graphique 3.4

Croissance de la productivité et des salaires réels des industries

Croissance de la productivité et des salaires réels des industries

10 Ce tableau relativement favorable de l’évolution de la compétitivité des coûts se confirme si l’on compare l’Ukraine au pays voisin, la Russie. Cette comparaison est pertinente parce que lorsqu’ils ont amorcé leur transition, ces deux pays étaient comparables tant par la structure de leur industrie (si l’on excepte la richesse de la Russie en hydrocarbures) que par leurs institutions et leur niveau de technologie. En outre, la Russie est le principal partenaire commercial de l’Ukraine. Une analyse détaillée des indicateurs de productivité et de compétitivité de l’Ukraine et de la Russie jusqu’en 2004, effectuée par Ahrend, De Rosa et Tompson (2006), aboutit à des conclusions que l’on peut résumer comme suit?:

• L’Ukraine, dont la productivité globale accusait un net retard au début de la décennie, a effectué un rattrapage rapide à cet égard, et a connu une évolution encore plus favorable en ce qui concerne sa compétitivité en termes de coûts.
• L’écart important qui caractérisait initialement la production par salarié (en termes nominaux) s’est résorbé dans la plupart des secteurs industriels?; il reste cependant significatif dans celui des combustibles – conséquence directe de la dotation en ressources bien supérieure de la Russie dans ce domaine – et de l’électricité.
• L’écart en termes de valeur ajoutée par salarié reste substantiel, même en excluant les combustibles et l’électricité, ce qui tient peut-être en partie au fait que les industriels russes bénéficient d’une énergie bon marché [12].

… et ne se sont pas traduits automatiquement par une amélioration des résultats commerciaux

11 Pour être rigoureuse, l’évaluation de la compétitivité extérieure de l’Ukraine nécessite un examen de l’évolution des coûts relatifs et des résultats par rapport à ceux de l’ensemble des partenaires commerciaux. Vis-à-vis de la Russie, la compétitivité s’est rapidement améliorée, et avec elle les exportations [13], mais l’analyse de la performance commerciale globale dessine un tableau beaucoup plus contrasté?: l’excédent commercial au titre des produits non minéraux a chuté, passant de 14.9 % en 2004 à 2.8 % seulement en 2006 (tableau 3.4). Comme on l’a vu au chapitre 1, la qualité des données ne facilite pas l’analyse de l’évolution récente des échanges. Cependant, bien que la variation du solde commercial ne soit sans doute pas aussi marquée qu’il y paraît, la détérioration récemment annoncée des comptes extérieurs est incontestable. En outre, les soldes extérieurs sont devenus déficitaires en dépit de l’amélioration des termes de l’échange, ce qui indique que les producteurs ukrainiens ont du mal à soutenir la concurrence à la fois sur les marchés extérieurs et sur les marchés intérieurs. La disparition de l’excédent commercial hors combustibles par rapport aux partenaires asiatiques et le creusement du déficit vis-à-vis des pays européens semblent indiquer que les producteurs ukrainiens ont perdu du terrain par rapport à leurs concurrents dans ces zones [14].

Tableau 3.4

Évolution de la balance commerciale hors produits minéraux

Évolution de la balance commerciale hors produits minéraux

En pourcentage du PIB

12 Ces évolutions régionales reflètent en partie celles des taux de change bilatéraux. Bien que la hryvnia se soit considérablement dépréciée en termes réels par rapport au rouble, poussé vers le haut par d’énormes gains sur les termes de l’échange [15], elle s’est appréciée de façon continue face au dollar et, par voie de conséquence, à de nombreuses devises asiatiques liées au dollar (graphique 3.5). Cette évolution a donc vraisemblablement contribué à la croissance rapide des importations en provenance d’Asie. L’appréciation face à l’euro s’est faite plus progressivement, s’alignant sur l’appréciation globale du taux de change effectif réel. Même si fin 2006, celui-ci n’était pas encore revenu à son niveau d’avant la crise, il convient de noter que la rapidité de l’appréciation réelle, qui atteignait en moyenne près de 3 % par an pendant la période 2000-06, se rapproche de ce qui semblerait correspondre à la limite supérieure des estimations de l’effet Balassa-Samuelson dans les économies en transition [16]. De fait, des travaux récents font état d’un effet Balassa-Samuelson beaucoup moins prononcé – il s’établirait autour de 1 % par an, selon Égert (2005).

Graphique 3.5

Taux de change réels1

Taux de change réels1

Indice 1er trimestre 2000 = 100
1. Une augmentation correspond à une appréciation réelle.

13 Un moyen d’évaluer plus précisément l’influence des fluctuations du taux de change réel sur la performance commerciale consiste à estimer les élasticités-prix des volumes d’exportations et d’importations. Compte tenu des difficultés inhérentes aux statistiques commerciales ukrainiennes [17], les données utilisées ici pour les exportations sont celles des partenaires commerciaux de l’Ukraine. Le tableau 3.5 présente les résultats des estimations des équations types relatives aux échanges qui mettent en rapport les importations et les exportations avec les variations des taux de change bilatéraux, à l’aide de données de panel. Des estimations séparées sont présentées pour les différents secteurs afin de contrôler l’absence de coefficients d’ajustement des prix [18]. Les résultats, bien qu’ils ne soient pas toujours très précis, semblent renvoyer à des valeurs relativement classiques pour les élasticités-prix. Comme on pouvait s’y attendre, la sensibilité des produits métalliques est beaucoup plus faible que celle des machines, des produits chimiques ou des produits agricoles. Ces estimations montrent donc que l’excellente tenue des exportations vers la Russie et la rapide détérioration de la balance commerciale avec les pays asiatiques s’expliquent en partie par les évolutions de la compétitivité des coûts.

Tableau 3.5

Élasticité-prix des exportations et des importations au regard du taux de change réel

Élasticité-prix des exportations et des importations au regard du taux de change réel

14 Au-delà de la question de la compétitivité, le facteur qualité est également très important. En ce qui concerne les produits plus perfectionnés, les producteurs ukrainiens s’efforcent de rivaliser avec leurs homologues européens [19]. Le niveau des échanges intra?industriels avec l’Europe, principal partenaire commercial de l’Ukraine si l’on excepte les hydrocarbures, est très faible [20]. Pour l’heure, la part des biens à forte valeur ajoutée dans les exportations du secteur manufacturier vers les pays de l’OCDE est inférieure à 2 % (graphique 3.6). En outre, la part des produits à faible ou moyenne composante technologique dans le panier des exportations est beaucoup plus importante pour l’Ukraine que pour les pays d’Europe centrale et orientale, mais moins que pour la Russie. À plus ou moins long terme, la valeur ajoutée de la production ne pourra augmenter qu’avec un profond changement du schéma de spécialisation – compte tenu en particulier des évolutions très sensibles des prix de l’énergie.

Graphique 3.6

Part des produits de haute et moyenne technologie dans les exportations du secteur manufacturier vers les pays de l’OCDE

Part des produits de haute et moyenne technologie dans les exportations du secteur manufacturier vers les pays de l’OCDE

En pourcentage des exportations du secteur manufacturier, 2004

Le renforcement de la concurrence améliore les résultats des entreprises ukrainiennes…

15 On a vu au chapitre 2 que la réduction de l’écart de productivité entre l’Ukraine et les économies plus avancées passe par une amélioration de l’efficience économique et technique – c’est-à-dire de l’efficience de l’affectation des ressources et de l’efficience de la production [21]. Le renforcement de la concurrence peut grandement contribuer à la réalisation de ces objectifs. Une concurrence vigoureuse sur les marchés de produits améliore les résultats des entreprises [22]. La concurrence stimule l’intensité capitalistique aussi bien que le progrès technique [23]. Pour les pays en transition, le défi de la concurrence a été particulièrement difficile à relever, non seulement parce que l’absence de contraintes budgétaires rigoureuses et la suppression de la concurrence faisaient partie intégrante du système socialiste mais aussi parce que les structures industrielles léguées aux pays en transition par le régime de planification centralisée étaient souvent très concentrées. Pourtant, les réformes favorables à la concurrence ont été récompensées, puisque c’est lorsque les réformateurs de l’ère post-communiste ont le mieux encouragé la concurrence que les résultats se sont améliorés [24]. Dans le cas de la Russie, en particulier, des études récentes ont souligné la corrélation positive entre la concurrence et la croissance de la productivité globale des facteurs [25].

16 Les avantages potentiels d’une concurrence accrue ont même de bonnes chances d’être plus sensibles en Ukraine que dans la plupart des pays membres de l’OCDE ou de nombreux pays voisins, car la concurrence qui s’exerce sur les marchés ukrainiens, si elle s’est intensifiée ces dernières années, est globalement assez faible. Dans une large mesure, cela tient au grand nombre de secteurs importants qui, en Ukraine, sont très concentrés et souvent dominés par des monopoles ou présentent un niveau élevé de concurrence oligopolistique [26]. L’autorité nationale de la concurrence, le Comité antimonopole d’Ukraine (AMCU), estime que les entreprises implantées dans des secteurs où prévalent les conditions structurelles préalables à l’instauration de la concurrence – c’est-à-dire où il n’y a ni monopole ni concentration d’un pouvoir de marché substantiel entre les mains d’une entreprise ou d’un petit nombre d’entreprises – n’ont généré, en 2004, qu’environ 55 % des ventes totales, contre environ 45 % pour les entreprises en situation de monopole, de position dominante ou de concurrence oligopolistique [27]. Bien souvent, les marchés les moins compétitifs sont ceux des secteurs de l’industrie lourde et de l’infrastructure, où la forte intensité capitalistique constitue un obstacle à l’entrée [28]. Le Comité antimonopole note que cette évaluation est fondée seulement sur la structure du marché et ne tient pas compte des interventions à caractère réglementaire ou autre visant les marchés de produits et ayant pour effet de réduire ou de supprimer la concurrence là où elle devrait en principe se développer [29]. Comme on le verra plus loin, ces obstacles supplémentaires à la concurrence sont loin d’être négligeables. Les estimations du Comité antimonopole correspondent assez fidèlement aux résultats des enquêtes réalisées auprès des chefs d’entreprise sur le niveau et l’intensité de la concurrence dans certains domaines [30].

17 Ces données sont également confirmées par les indices d’Herfindahl-Hirschmann reproduits au graphique 3.7. Calculés sur la base d’une classification à cinq chiffres, ces indices font état d’une très forte concentration du marché en général. De fait, ils dépassent les indices comparables pour la Russie dans tous les principaux secteurs. Ces dernières années, les niveaux de concentration ont généralement augmenté dans les grands secteurs exportateurs – notamment la métallurgie, la chimie, la construction mécanique et l’industrie alimentaire, alors qu’ils ont légèrement reculé dans le cas des matériaux de construction et des industries légères. Le graphique 3.7 montre également que la concurrence est beaucoup plus faible au niveau régional, ce qui dénote une forte segmentation des marchés à ce niveau. Cette segmentation, largement imputable aux administrations infranationales, est particulièrement évidente lorsqu’on observe l’écart qui existe entre les indices d’Herfindahl-Hirschmann aux niveaux national et régional dans l’industrie alimentaire, secteur dans lequel les autorités régionales et municipales sont particulièrement interventionnistes.

Graphique 3.7

Indices de concentration d’Herfindahl-Hirschmann, 2005

Indices de concentration d’Herfindahl-Hirschmann, 2005

18 Bien que la concentration mesurée par l’indice d’Herfindahl-Hirschmann n’ait pas diminué sensiblement au cours des cinq dernières années, des enquêtes auprès de dirigeants d’entreprise tendent à montrer que la pression exercée par les concurrents nationaux et étrangers s’est accrue de façon continue au début des années 2000, même si la concurrence étrangère semble demeurer un facteur négligeable pour la plupart des entreprises nationales (graphique 3.8 [31]). Ce résultat n’est pas aussi paradoxal qu’il peut paraître. La vigueur de la concurrence dépend non seulement du degré de concentration du marché ou du développement et de l’application du droit de la concurrence, mais également de la politique commerciale, de l’existence d’un dispositif de faillite efficace, des politiques de privatisation et de réglementation sectorielle – autrement dit de tout l’arsenal des politiques et des institutions qui permettent à la dynamique concurrentielle de se faire jour. En conséquence, même si les outils juridiques institutionnels associés à la politique de la concurrence se sont améliorés (encadré 3.1), l’intensité grandissante de la concurrence est probablement davantage redevable à la privatisation, à la libéralisation et à la stabilisation qu’à la politique de la concurrence proprement dite [32].

Graphique 3.8

Évaluation de la pression concurrentielle par des chefs d’entreprise

Évaluation de la pression concurrentielle par des chefs d’entreprise

Part des entreprises selon lesquelles la pression concurrentielle constitue une contrainte pour la croissance

19 Si l’on excepte quelques comparaisons internationales dans lesquelles figure l’Ukraine, il existe très peu d’études empiriques sur la relation entre la concurrence et les résultats des entreprises en Ukraine [33]. Sont donc présentées ici les conclusions d’une analyse économétrique de l’impact de la concurrence sur les gains de productivité du travail réalisée d’après des données tirées du registre officiel des entreprises industrielles pour la période 2000-05. L’analyse prend explicitement en compte l’impact du commerce extérieur et de la concurrence étrangère en introduisant pour ce faire le taux de pénétration des importations dans la régression. Elle aboutit aux conclusions suivantes (voir tableau 3.6)?:

• La concentration, mesurée par les indices d’Herfindahl-Hirschmann à cinq chiffres, a un impact négatif très significatif sur la croissance de la productivité du travail.
• Ces résultats sont significatifs pour l’ensemble des industries manufacturières et tout indique que l’impact soit supérieur lorsque les industries en concurrence avec les importations ou les exportations sont prises en compte séparément.
• Pour les services marchands, l’impact est plus faible (et moins significatif) mais néanmoins perceptible.
• La concurrence des importations a un impact positif sur la productivité des entreprises nationales. Cet impact est plus prononcé dans les secteurs où la pénétration étrangère est moindre, ce qui tend peut-être à démontrer que l’ouverture aux importations, dans un premier temps, encourage très fortement les entreprises locales à accroître leur productivité [34].

Tableau 3.6

Régressions sur la productivité du travail

Régressions sur la productivité du travail

… mais la réduction des obstacles à la concurrence nécessitera une stratégie très diversifiée

20 Au vu de ces résultats, il est regrettable que les gouvernements ukrainiens successifs aient été si réticents à prendre les mesures nécessaires pour que s’exerce une concurrence vigoureuse sur les marchés de produits. Pendant toute la période de transition, ils ont continué d’adhérer à un vaste ensemble de pratiques visant à appuyer les secteurs économiques existants et à protéger les entreprises en place. Bien sûr, le droit de la concurrence s’est notablement amélioré et correspond désormais de manière générale, du moins sur le papier, aux normes internationales (encadré 3.1), mais les politiques et les pratiques anticoncurrentielles sont encore très répandues [35]. Les obstacles à la sortie décrits au chapitre 2 servent dans une large mesure à supprimer la concurrence et à retarder plutôt qu’à faciliter l’évolution structurelle nécessaire. Cela ne peut qu’entraver les efforts accomplis pour améliorer la compétitivité de l’Ukraine à long terme, étant donné que les entreprises et les secteurs les plus à même d’être compétitifs sont handicapés par les dépenses engagées pour soutenir des rivaux inefficients. Dans l’ensemble, l’absence de concurrence sur les marchés de produits résulte des barrières économiques mais aussi de l’interaction entre les structures des marchés, les pratiques en matière de réglementation et les carences des institutions.

21 Les structures des marchés définissent dans une large mesure le terrain d’application du droit de la concurrence. Compte tenu de la présence d’un aussi grand nombre de secteurs très concentrés, il n’est pas étonnant de constater que près de la moitié des affaires examinées par le Comité antimonopole portent sur des abus allégués ou avérés de position dominante. Pendant la période 2000-05, le Comité antimonopole a traité 7 300 affaires de ce type, dont le nombre a été multiplié par 2.4 environ au cours des années considérées. La plupart concernaient les prix pratiqués par des monopoles ou leurs tentatives pour limiter l’offre à certains clients ou marchés. L’économie ayant mûri et sa structure industrielle étant devenue plus complexe, les affaires de collusion ont pris de l’importance, mais les plaintes pour abus de position dominante demeurent les plus courantes.

Encadré 3.1. La législation antimonopole et le rôle du Comité antimonopole

Le fondement législatif de la politique antimonopole de l’Ukraine est la loi sur la protection de la concurrence économique, qui a été adoptée en 2001 en remplacement de la loi sur la limitation des monopoles et la prévention des pratiques anticoncurrentielles des entreprises, qui datait de 1992 et avait subi de nombreux amendements. La loi de 2001, qui est entrée en vigueur en 2002 et a été amendée en 2005 et en 2006, rapproche le droit de la concurrence ukrainien des normes internationales – et, en particulier, de celles de l’UE. L’ancienne législation insistait beaucoup sur les questions de position dominante, de discrimination et de concurrence déloyale?; elle traitait très peu des problèmes de collusion, de contrôle des fusions et d’aides de l’État. Ces lacunes ont été comblées par la nouvelle législation, qui permet également au Comité antimonopole de se saisir des affaires de position dominante conjointe et d’utiliser des données économiques, plutôt que des critères formels purement juridiques, pour mettre au jour les ententes et identifier les groupes d’entités liées.
Le Comité antimonopole est responsable au premier chef de l’élaboration et de l’administration du droit de la concurrence?: il est chargé d’en surveiller l’application?; de prévenir, de détecter et de punir les violations?; de surveiller la concentration économique?; d’encourager l’instauration d’une concurrence loyale [*]. En principe, le Comité est indépendant et dispose de pouvoirs étendus en matière de réglementation et de contrôle, et il a également le droit d’examiner les incidences sur la concurrence de la législation primaire et secondaire, ainsi que les décisions spécifiques des organes de l’exécutif. Cependant, même s’il peut donner des instructions obligatoires aux autres organes de l’État afin qu’ils mettent fin aux activités contraires au droit de la concurrence, ses décisions peuvent être invalidées par le gouvernement – et le sont parfois. L’entière liberté d’action dont dispose le Cabinet en matière d’autorisation des exceptions aux règles de la concurrence souligne la primauté dont semble bénéficier la politique industrielle sur la politique de la concurrence en Ukraine.
Certains aspects de la législation amendée de 2001 appellent encore des révisions – le seuil à partir duquel les fusions sont soumises à approbation, par exemple, est bas et force souvent les sociétés à demander l’autorisation préalable du Comité antimonopole pour des opérations qui n’ont pas d’effets sur la concurrence en Ukraine, et les règles ukrainiennes en matière de contrôle des fusions considèrent encore comme une raison suffisante l’exercice d’une activité locale quelle qu’elle soit par l’une quelconque des parties à une fusion pour faire passer celle-ci sous la compétence des autorités nationales. Du point de vue des normes internationales, il s’agit là d’une interprétation trop large de la relation entre opération et juridiction. Cependant, les problèmes les plus graves concernent l’application de la législation existante, compte tenu des ressources humaines et financières limitées dont dispose le Comité antimonopole et des lacunes du système judiciaire. Problèmes qui sont exacerbés par la pénurie de juges véritablement compétents pour connaître des affaires de concurrence et par les dispositions du Code de commerce (voir chapitre 2) qui contredisent le droit de la concurrence. Même si le Comité antimonopole a généralement mené ses activités en se fondant sur la législation de 2001 et ses amendements, les juges sont libres d’appliquer les dispositions du Code de commerce.

22 Pendant la période 2000-05, le Comité antimonopole a également été saisi de 3 500 affaires – le quart de sa charge de travail – impliquant des autorités publiques ayant pris des mesures dont l’effet était de réduire, de fausser ou de supprimer la concurrence sur des marchés particuliers. La grande majorité de ces affaires étant survenues dans des contextes où les conditions structurelles préalables à l’instauration de la concurrence étaient réunies, cela donne une idée de l’étendue des mesures émanant des autorités centrales, régionales et municipales qui protègent les entreprises en place et limitent les entrées. L’application de différents régimes de réglementation – allant de l’hygiène et la sécurité incendie jusqu’à la normalisation et la certification – dans le but délibéré de restreindre la concurrence ou d’empêcher l’entrée sur le marché en est un exemple courant. Ces pratiques réglementaires anticoncurrentielles (contraires à la loi sur la politique de réglementation) soulignent le lien qui existe entre les problèmes de concurrence et les réformes examinées au chapitre 2. Le Comité antimonopole estime que si l’on prend en compte les obstacles formels et informels qui se dressent entre les marchés régionaux et les marchés locaux, la proportion des ventes générées sur les marchés où les conditions se prêtent à une concurrence vigoureuse ne dépasse pas 30 %?: dans de nombreuses régions, la concurrence est restreinte non seulement dans le domaine du logement et des services d’utilité publique, encore dominés par des entreprises publiques et des entreprises municipales, mais également dans l’alimentation, la transformation des aliments, le commerce de détail, les transports et la construction. Cette opinion se trouve confortée dans une certaine mesure par les indices d’Herfindahl-Hirschmann régionaux très élevés mentionnés plus haut. Les données du Comité antimonopole ne dévoilent toutefois qu’une partie du tableau?: le comportement anticoncurrentiel des institutions publiques et municipales est dans une large mesure parfaitement licite et n’est par conséquent pas pris en compte dans les statistiques du Comité antimonopole relatives à la mise en œuvre du droit de la concurrence. Les subventions implicites et explicites accordées à une sélection d’entreprises (en particulier des entreprises d’État) et de secteurs faussent la concurrence, à l’instar de nombreuses autres initiatives prises au nom des « politiques industrielles » locales ou nationales qui, de fait, privilégient des secteurs « prioritaires » au détriment des autres [36].

23 Enfin, les problèmes mentionnés ci-dessus se conjuguent aux insuffisances des institutions en Ukraine. Les carences de l’État de droit en général et du système judiciaire en particulier font que les entrepreneurs hésitent à s’en remettre au droit pour obtenir réparation en cas de concurrence déloyale. En raison de la protection insuffisante des droits de propriété intellectuelle, les infractions aux brevets et aux marques de commerce sont légion et dans de nombreux cas tout à fait flagrants. La piètre gouvernance des entreprises affecte également les conditions de la concurrence?: les affaires de position dominante et oligopolistique posent des problèmes particuliers lorsque la propriété effective des entreprises est dissimulée. Même lorsque les liens entre telle et telle entreprises sont bien connus du milieu des affaires et/ou du grand public, il peut se révéler difficile de prouver devant le juge que ces entités sont bien apparentées. De manière plus générale, il est reconnu que la capacité des concurrents à mettre à profit les « ressources administratives » – c’est-à-dire à bénéficier des faveurs implicites ou explicites des organismes publics – peut leur permettre de violer les règles de la concurrence en toute impunité. Le favoritisme officiel est un problème notoire : dans une enquête réalisée par la SFI en 2003, 61 % des chefs d’entreprise interrogés reconnaissaient que les conditions inéquitables de la concurrence constituaient un problème grave ou très grave pour leur entreprise. Ce constat incite les entrepreneurs à cultiver leurs propres relations avec des fonctionnaires bien placés dans l’administration, sachant que s’ils ne le font pas, ils en pâtiront : même ceux qui préféreraient affronter leurs concurrents loyalement, dans la transparence et selon des règles bien établies, et qui auraient du reste tout intérêt à le faire, sont obligés de se plier à ces pratiques [37]. Pour l’Ukraine, les conclusions d’études internationales récentes consacrées à l’impact des politiques de la concurrence sur la croissance, qui constatent que la qualité des institutions importe peut-être davantage en l’espèce que les dispositions spécifiques du droit ou l’architecture des organismes chargés de son application, n’en sont donc que plus pertinentes [38].

La restructuration des industries de réseau pourrait rehausser la concurrence

24 En Ukraine, la concurrence pâtit de ce qu’une part relativement importante de la production est générée par des industries de réseau contrôlées en grande partie par des monopoles et qui n’ont pas fait l’objet d’une restructuration. En 2006, plus de 2 300 sociétés étaient considérées comme des « monopoles naturels » [39], le plus souvent dans des secteurs comme le gaz, l’électricité, le chauffage et d’autres services publics municipaux ainsi que dans le transport ferroviaire et les télécommunications. Dix environ sont des acteurs d’envergure nationale et les autres occupent une position dominante sur des marchés régionaux ou locaux spécifiques. Il existe d’autres monopoles importants mais dont le caractère est moins naturel, comme RosUkrEnergo, la société de droit suisse très critiquée qui a obtenu en 2006 le monopole de l’approvisionnement de l’Ukraine en gaz naturel en provenance de Russie et d’Asie centrale, et son associée sur le marché intérieur, Ukrgaz-Energo, une entreprise commune détenue à parts égales avec Naftogaz Ukrainy [40]. Malgré l’importance du rôle de ces sociétés dans l’économie, la réglementation des monopoles en Ukraine est à tous égards, ou presque, déficiente. Bien que les nouveaux moyens de développement accordés à la Commission nationale de réglementation de l’électricité et les premières étapes de la restructuration du transport ferroviaire soient un progrès, la tarification des monopoles réglementés est généralement opaque et très politisée. Cela est particulièrement vrai au niveau local, où les autorités publiques qui fixent les tarifs n’ont pas le savoir-faire nécessaire et semblent souvent très influencées par les entreprises qu’elles sont chargées de réglementer [41]. L’incohérence et la fragmentation de la réglementation tarifaire ont pour conséquence que dans certains secteurs, il est demandé aux monopoles fournisseurs de sous-facturer leurs services et de subventionner ainsi une partie ou la totalité de leurs clients, tandis que dans d’autres, les industries réglementées engrangent des bénéfices spectaculaires. En témoignent par exemple les problèmes financiers de la société Naftogaz Ukrainy, dans le premier cas, et les taux de profit du transport de marchandises, estimés entre 42 et 48 % par le Comité antimonopole au début des années 2000, dans le second [42]. D’une façon comme de l’autre, la situation engendre des dépenses inefficientes et fausse la concurrence.

25 En définitive, les conditions de fonctionnement des industries de réseau en Ukraine doivent être considérées comme un obstacle majeur que l’Ukraine devra surmonter pour améliorer son efficience et sa compétitivité internationale et ce, pour un certain nombre de raisons?:

• Les subventions croisées et autres distorsions décrites plus haut ne peuvent que fausser la concurrence dans d’autres secteurs. La fixation des prix de l’énergie en est le meilleur exemple?: elle fausse les conditions de la concurrence au profit d’entreprises et de secteurs peu économes en énergie.
• La compétitivité extérieure des secteurs exportateurs repose largement sur l’efficacité des secteurs non exportateurs, auxquels s’en remettent les premiers pour les services et d’autres moyens de production [43]. C’est l’une des raisons pour lesquelles les carences des activités de transformation d’énergie mentionnées au chapitre 1 sont tellement préoccupantes.
• L’efficience du secteur des infrastructures est également un facteur qui compte pour les investisseurs étrangers potentiels. Le capital humain de l’Ukraine et la proximité de l’UE la rend plus attrayante en tant que lieu d’externalisation pour les producteurs de l’UE (les échanges intra-industriels sont déjà importants dans les textiles et l’électronique), mais son infrastructure médiocre et ses faibles capacités logistiques sont encore perçues comme des inconvénients [44].
• Certains sous-secteurs des services d’utilité publique sont maintenant, en principe, ouverts aux fournisseurs du secteur privé. Cependant, les tarifs très bas imposés par les autorités locales et les subventions accordées aux entreprises de services appartenant aux communes sont souvent un moyen d’empêcher l’entrée de prestataires privés et, en conséquence, la contestabilité réelle des marchés locaux [45].
• L’opacité, l’absence de concurrence et la complexité des dispositifs réglementaires créent des incitations à la recherche de rente et à la corruption pure et simple, en particulier dans des secteurs comme celui du gaz naturel, depuis longtemps connu pour les manœuvres plus ou moins légales auxquelles s’y livrent des initiés à des fins d’enrichissement personnel.
• L’Ukraine souhaite développer ses exportations d’électricité ainsi que le fret ferroviaire international en transit sur son territoire, mais elle ne pourra jamais, sans restructuration, réaliser pleinement le potentiel commercial de ces activités.

26 Un programme de restructuration des chemins de fer a été adopté mais il se bornera à rationaliser l’administration du monopole d’État verticalement intégré, Ukrzaliznytsa, et à réaliser la séparation structurelle des fonctions de réglementation de l’État, qui seront du ressort du ministère des Transports et des Communications, et des fonctions commerciales de la compagnie Ukrzaliznytsa [48]. Même si cette question a fait l’objet d’un long débat, aucune décision n’a encore été prise en ce qui concerne la création d’un organe de réglementation pour le transport ferroviaire [49]. En conséquence l’accès de tiers au réseau est encore essentiellement tributaire du bon vouloir de la société qui détient le monopole, et la structure tarifaire du transport ferroviaire demeure extrêmement complexe. Elle comporte apparemment une grande part de subventions croisées [50]. Le secteur des télécommunications fonctionne davantage selon la logique du marché, mais le régulateur, de création encore relativement récente, semble plutôt disposé à favoriser le monopole d’État Ukrtelekom [51].

L’ouverture de l’économie à l’IDE contribuerait à accélérer la convergence

27 Outre une concurrence interne accrue, une plus grande ouverture sur l’étranger pourrait jouer un rôle non négligeable pour améliorer la compétitivité et encourager la diversification. Cela est particulièrement vrai dans le cas de l’Ukraine, en raison de l’importance des industries à grande échelle et à forte intensité capitalistique dans la structure économique [52]. Un grand nombre de travaux ont souligné l’impact positif de l’IDE et de la R-D menée à l’étranger sur la productivité globale des facteurs au plan national par le biais de l’importation de technologie, de savoir-faire et de compétences en gestion [53]. De plus, les effets bénéfiques potentiels que les retombées de l’IDE peuvent avoir sur la croissance semblent être supérieurs dans les économies émergentes [54], à la condition que d’autres barrières structurelles n’entravent pas ce processus [55]. Dans le cas de l’Ukraine, Lutz et Talavera (2004) arrivent au même constat?: l’IDE accroît considérablement la productivité de la main-d’œuvre et les résultats à l’exportation des producteurs ukrainiens. Les résultats de leurs travaux mettent aussi en évidence des retombées positives de l’IDE sur les entreprises nationales dans certaines branches, qui augmentent apparemment avec la taille [56].

28 Le niveau relativement bas du stock actuel d’IDE conduit en conséquence à penser que l’Ukraine est en train de laisser passer la formidable occasion qui lui est offerte de faciliter sa modernisation industrielle et d’accélérer la croissance de sa productivité?: malgré les flux massifs générés par la privatisation de Kryvorizhstal en 2005 [57], le stock d’IDE par habitant n’a atteint que 372 USD en 2005, soit à peine plus de 16 % du chiffre correspondant calculé pour la Pologne voisine (graphique 3.9). En Ukraine, l’IDE se concentre sur l’industrie alimentaire et la métallurgie, parmi les secteurs exportateurs, et sur le commerce de gros et de détail et la banque parmi les secteurs non exportateurs [58]. La contribution de l’investissement étranger à la formation brute de capital fixe est par conséquent modeste?: en 2005, elle a représenté seulement 5 % du financement de l’investissement. Par comparaison, au cours de la période 2000-05, la contribution de l’IDE à la formation brute de capital fixe s’est établie en moyenne à 26 % en République tchèque, 22 % en Hongrie et à 18 % en Pologne. Le potentiel d’attraction de l’Ukraine en matière d’IDE devrait être bien supérieur, compte tenu notamment de la richesse de son capital humain et des avantages comparatifs que lui confèrent des salaires relativement bas, la proximité des marchés de l’UE et la taille de son marché intérieur.

Graphique 3.9

Encours d’entrées d’IDE

Encours d’entrées d’IDE

USD par habitant, 2005

29 Le fait que l’Ukraine n’attire pas davantage d’IDE est principalement imputable aux conditions générales défavorables qui ont été décrites au chapitre 2 et aux obstacles réglementaires extrêmement pesants auxquels se heurtent les échanges et l’investissement (graphique 3.10). Comme le montre la comparaison des indicateurs de la RMP, l’économie de l’Ukraine ne paraît pas exceptionnellement restrictive en ce qui concerne les prises de participation étrangères (bien que les indicateurs de la RMP ne tiennent pas compte des restrictions en matière d’acquisition et de location de terrains), mais les investisseurs étrangers doivent affronter une situation très difficile au plan réglementaire, et éventuellement de graves discriminations, surtout s’ils contestent des décisions à leurs yeux préjudiciables [59]. Il ne faudrait toutefois pas exagérer l’importance de la discrimination?: ces problèmes sont propres au cadre institutionnel général auquel sont confrontées toutes les entreprises, qu’elles soient étrangères ou nationales. D’après des travaux empiriques récents, des aspects institutionnels comme la primauté du droit et la qualité de l’administration figurent parmi les facteurs les plus déterminants du lieu de destination de l’IDE, de même que les coûts de la main-d’œuvre et la taille du marché [60]. À partir d’un ensemble de données unique et détaillé sur les institutions, Bénassy-Quéré et autres (2005) constatent qu’un vaste éventail d’indicateurs institutionnels, dont la plupart sont liés à l’efficience de l’administration publique, influencent considérablement les entrées d’IDE. Ces indicateurs sont notamment la sécurité des droits de propriété, le niveau de corruption, les conditions générales de passation des marchés, le système fiscal et la transparence et l’efficacité du système judiciaire.

Graphique 3.10

Obstacles aux échanges et à l’investissement

Obstacles aux échanges et à l’investissement

30 L’amélioration du cadre institutionnel devrait donc renforcer considérablement l’attrait qu’exerce l’Ukraine sur l’IDE, en particulier en raison de la taille de son marché?: les économies d’agglomération semblent être un facteur déterminant pour la localisation de l’IDE dans les pays en transition [61]. Cependant, la solution des zones économiques spéciales ne devrait pas être envisagée, même comme un pis-aller, pour résoudre ce problème : la création de zones spéciales ou leur réactivation risquerait d’introduire encore plus de distorsions sur le marché (en particulier si leurs résidents bénéficient de nouveaux privilèges fiscaux et douaniers), tout en remettant à plus tard les réformes générales indispensables. De fait, en fournissant un moyen d’attirer dans une certaine mesure l’investissement étranger lorsque le climat économique général laisse à désirer, les zones spéciales risquent de réduire la pression exercée sur l’administration pour qu’elle améliore les conditions offertes à l’ensemble des investisseurs [62]. Malheureusement, comme on l’a vu au chapitre 1, les autorités continuent de favoriser le recours aux privilèges fiscaux et réglementaires pour stimuler l’innovation, l’efficacité énergétique, l’investissement et d’autres activités, secteurs et régions « prioritaires ». Cette approche est manifeste non seulement dans les propositions visant à restaurer les privilèges fiscaux à l’intention des zones franches mais également dans le projet de loi du gouvernement relatif à l’innovation, lequel prévoit des crédits subventionnés, des privilèges douaniers et des allégements fiscaux afin d’encourager les activités innovantes. La première des priorités devrait consister à maintenir la stabilité macroéconomique et à renforcer les conditions cadres de l’entrepreneuriat – mesures qui non seulement favoriseront l’innovation et l’IDE mais amélioreront aussi les résultats économiques d’ensemble. De fait, lorsque l’entrepreneuriat n’est pas soutenu par des institutions solides et des conditions cadres favorables, les interventions ciblées ont moins de chances d’atteindre leur objectif et risquent au contraire d’engendrer du gaspillage et des distorsions potentiellement coûteuses. Que ce soit en matière d’IDE, d’innovation ou de développement régional, il importera en premier lieu de jeter des bases solides. C’est seulement une fois cette première étape franchie qu’il sera judicieux d’envisager des interventions et des programmes visant à remédier aux goulets d’étranglements et aux autres défaillances spécifiques du marché.

31 La réduction des obstacles aux échanges peut également stimuler la concurrence et la croissance?: l’analyse empirique reproduite au tableau 3.6 souligne clairement l’impact positif de la pénétration des importations sur la croissance de la productivité. Le régime commercial de l’Ukraine est cependant déjà relativement libéral, ce qui conduit à penser qu’il importe moins d’intensifier la libéralisation des échanges que d’ouvrir davantage le marché à l’IDE. Cela dit, l’Ukraine a franchi des étapes décisives sur la voie de l’accession à l’OMC en 2006?: à la fin de l’année, elle avait conclu des protocoles bilatéraux d’accès au marché avec 48 des 50 pays du groupe de travail. Elle a également accompli des progrès sensibles sur la voie de l’harmonisation de sa législation interne avec les normes et règles de l’OMC?: 33 projets de loi amendant différents aspects sensibles de la législation interne du point de vue de l’OMC ont été adoptés fin 2006/début 2007, et l’Ukraine a enfin pu déclarer en avoir entièrement terminé sur ce point [63]. Plusieurs études effectuées récemment concluent que l’effet direct de l’accession à l’OMC – c’est-à-dire l’impact des modifications des droits de douane et de l’amélioration de l’accès aux marchés étrangers – devrait être positif mais limité et que la plupart des gains de bien-être issus de l’accession à l’OMC devraient résulter de la réduction des obstacles formels et informels à l’investissement étranger, du renforcement des droits de propriété et de la modernisation de la réglementation technique [64]. En ce qui concerne les effets directs, ce sont les industries exportatrices (en particulier la sidérurgie et la chimie) qui retireront le plus d’avantages de l’accession, de même que les secteurs qui consomment une grande part de biens intermédiaires importés [65]. L’agriculture et l’industrie alimentaire devraient perdre des parts de marché au bénéfice des importations, mais cela représenterait un gain pour les consommateurs ukrainiens et pourrait constituer un stimulant bien nécessaire à la restructuration du secteur agricole ukrainien, qui recèle un bon potentiel de compétitivité, moyennant toutefois des réformes plus poussées. L’agriculture pourrait également tirer parti de la stabilité accrue du cadre de la politique agricole et commerciale procurée par l’accession à l’OMC.

La privatisation stimule l’efficience et la croissance de la productivité

32 La taille de l’État a été mise en évidence dans le présent rapport comme un autre obstacle majeur à la croissance?: la pression budgétaire est trop forte, des subventions publiques considérables introduisent des distorsions entre les différents secteurs, et le secteur nationalisé nuit au processus de restructuration et de réaffectation des ressources [66]. Dans ce contexte, le ralentissement des privatisations est à déplorer?: après avoir atteint un sommet en 2005 à 5.1 % du PIB, les recettes des privatisations ont été minimes en 2006 (0.1 %). Début 2007, certains signes d’un accroissement des activités de privatisation sont apparus mais on ignore au juste la suite qui y sera donnée. Le programme budgétaire à moyen terme de l’administration formule, au chapitre du revenu des privatisations, des objectifs ambitieux équivalant à quelque 10 milliards UAH (environ 1.9 % du PIB escompté pour 2006) par an pendant la période 2007-09, et les autorités se sont montrées disposées à céder de grandes parties d’Ukrtelekom, la société qui détient le monopole de la téléphonie fixe, un certain nombre d’entreprises de production d’énergie régionales (oblenergos) et le complexe portuaire d’Odessa, qui figure parmi les principaux fabricants d’ammoniac et d’engrais azotés du pays. On ignore tout à fait si ces programmes se concrétiseront. L’activité réelle de privatisation demeure très opaque [67] et l’effervescence politique a soulevé des questions quant à la possibilité que d’autres privatisations importantes aient lieu et au moment où elles interviendront [68]. La dernière grande privatisation en date – la cession longtemps différée de la part de 76 % détenue par l’État dans Luganskteplovoz, un constructeur de locomotives et de trams, au coût de 57.9 millions de dollars en mars 2007 – a été un processus plutôt opaque, au terme duquel le prix de vente a dépassé de 0.17 % seulement le prix initialement fixé pour la participation. Le président a diligenté une enquête sur cette cession, qui fait actuellement l’objet d’un recours devant les tribunaux [69].

33 Les dirigeants du Fonds des biens de l’État ont démontré ces dernières années peu d’enthousiasme à l’égard de la privatisation des grandes entreprises et se sont dans une certaine mesure détournés des privatisations pour s’intéresser à la gestion des biens de l’État. Cela semble avoir engendré certains avantages budgétaires, le revenu des dividendes sur les participations de l’État et les transferts de bénéfices des entreprises d’État ayant globalement grimpé, dans le budget global, de 0.37 % du PIB en 2004 à 1.0 % en 2005 [70]. Cependant, il n’y a guère de raison de croire que ces résultats sont liés à l’amélioration du rendement des entreprises d’État ou à une réduction du soutien budgétaire qui leur est accordé. Au contraire, la faiblesse financière de certaines des principales entreprises d’État – et surtout, de Naftogaz Ukrainy – entraîne des obligations de nature quasi budgétaire considérables pour le budget. Alors que le passif extérieur net de Naftogaz, qui dépasse 2.5 % du PIB, n’est pas assujetti à des garanties explicites de l’État, il est incontestable que l’État sera obligé de soutenir l’entreprise, au moins par le biais d’un délai de grâce au titre d’arriérés d’impôts représentant 1 % du PIB [71]. De manière plus générale, la gouvernance des entreprises publiques en Ukraine demeure très difficile : les entreprises font généralement l’objet de nombreuses interventions à caractère politique ou administratif, elles subissent souvent des pressions pour vendre leur production à des prix artificiellement bas lorsqu’elles ne sont pas obligées de le faire, et la plupart d’entre elles ne sont pas beaucoup incitées à rechercher l’efficience commerciale [72]. De fait, bon nombre de grandes entreprises sont des monopoles locaux ou nationaux et une grande partie dépendent principalement ou entièrement des ventes réalisées auprès des autorités nationales ou municipales.

34 Dans ce contexte, les preuves de plus en plus manifestes que les privatisations effectuées en Ukraine ont amélioré la productivité et l’efficience des entreprises n’ont pas vraiment de quoi étonner [73]. On ne saurait nier les lacunes des processus de privatisation suivis en Ukraine, qui ont suscité une bonne part des critiques formulées à l’égard de la privatisation dans le pays, mais il ne faudrait pas que ces lacunes détournent l’attention des travaux empiriques qui démontrent l’impact positif de la privatisation sur la croissance du chiffre d’affaires et de la rentabilité [74]. D’après des données de panel sur les entreprises ukrainiennes couvrant la période 1996-2000, Andreyeva (2003) évalue une fonction de production en utilisant des estimateurs d’effets aléatoires et de variables instrumentales. Elle constate que les résultats s’améliorent considérablement à la faveur de la privatisation, en particulier lorsque celle-ci entraîne la concentration de la propriété entre les mains d’un actionnaire majoritaire. Une vaste étude menée en 2004 pour le compte du Fonds des biens de l’État a constaté que les entreprises privatisées réduisaient leurs arriérés de salaires plus rapidement, innovaient davantage, investissaient plus efficacement et augmentaient la productivité et la production plus rapidement que les entreprises publiques [75]. Selon Zelenyuk et Zheka (2006), l’amélioration des résultats est en partie attribuable à l’amélioration de la gouvernance des entreprises privées, qui induit à son tour une plus grande efficacité technique. Fait intéressant à noter, Grygorenko et Lutz (2007) constatent qu’il existe une relation positive non négligeable entre la participation de l’État et les résultats dans les entreprises détenues majoritairement par des intérêts privés mais que cette même relation est très négative lorsque la participation de l’État dépasse 50 % [76]. Cela laisse à penser que les entreprises privatisées dans lesquelles l’État détient une participation résiduelle peuvent encore profiter de subventions implicites ou explicites et/ou de l’assouplissement temporaire des contraintes réglementaires de la part des autorités.

35 Bien que ces études et d’autres travaux en arrivent généralement à la conclusion que la privatisation a des effets favorables sur les résultats des entreprises, il reste à quantifier ces effets. En ayant recours à une base de données longitudinales très étoffée sur les entreprises manufacturières ukrainiennes, Brown et Earle (2007b) évaluent les effets de la privatisation sur la productivité au fil du temps. Les séries chronologiques longues, qui vont de 1989 à 2005, leur permettent d’inclure des données portant sur de nombreuses années ayant précédé les privatisations et d’éliminer les biais de sélection potentiels dans le processus de privatisation. Dans le cas des privatisations en faveur de propriétaires nationaux, ils constatent qu’au cours des sept années qui ont suivi la privatisation, la productivité globale des facteurs s’est accrue de 10 à 25 %, selon les spécifications utilisées. Ils constatent également que l’effet de la privatisation en faveur de propriétaires étrangers est encore plus fort, mais les estimations sont moins solides vu la taille de l’échantillon [77]. Les effets positifs se font sentir dans l’année qui suit la privatisation et continuent d’augmenter par la suite (graphique 3.11). Étant donné que le processus de privatisation était encore relativement intense à la fin des années 90 et même au début des années 2000, cela signifie que la contribution de la privatisation à la croissance globale de la productivité de l’industrie manufacturière a été considérable ces dernières années – la contribution cumulée est de 20 à 40 %, selon les spécifications utilisées.

Graphique 3.11

Impact de la privatisation sur la productivité globale des facteurs

Impact de la privatisation sur la productivité globale des facteurs

36 Malgré les craintes fort répandues suscitées par les pertes d’emplois liées à la privatisation, Brown, Earle et Vakhitov (2006) constatent que ce processus réduit considérablement les départs de travailleurs (démissions et licenciements). Cet avantage a cependant son prix?: la privatisation est également associée à des niveaux de salaires inférieurs – paradoxalement, les pertes de salaires les plus fortes sont observées dans les entreprises gérées par des travailleurs. Dans les entreprises gérées par des personnes de l’extérieur, les salaires augmentent. Bien entendu, la privatisation a été associée aux suppressions d’emplois – les emplois dans l’industrie ukrainienne ont chuté de près de la moitié depuis le début de la transition et les entreprises privatisées comptent pour une large part dans la réduction. Il semble toutefois que la privatisation et la restructuration offrent de meilleures perspectives pour la préservation des emplois à moyen et à long terme.

37 Ces constatations mettent en évidence les avantages qu’il peut y avoir à poursuivre les privatisations. Cependant, dans certains secteurs ou segments de marchés spécifiques caractérisés par une forte présence de monopoles naturels, la privatisation doit s’accompagner de la mise au point de nouvelles formes de réglementation efficientes au plan économique ainsi que des étapes préliminaires pour veiller à la mise en place d’une véritable concurrence [78]. Ce problème se pose avec une acuité particulière dans le cas de la production d’électricité. Par exemple, la privatisation des oblenergos, probablement souhaitable à long terme, paraît très délicate en l’absence de programmes clairement définis de restructuration du secteur de l’électricité [79]. L’État a procédé assez précocement au dégroupage des fonctions répartition, production et distribution de l’électricité mais les actifs ont depuis été « regroupés » pour former un grand holding d’État et le marché de gros de l’électricité est tellement réglementé et présente tant de distorsions en raison des dispositifs de subventions croisées qu’il est probablement préférable de le considérer comme un quasi-marché. En conséquence, alors que l’on prévoit généralement que de nombreux actifs de production [80] seront privatisés à terme, il n’existe pas de consensus sur la question de savoir à quel moment et selon quelles modalités ils seront vendus, et peu de travaux ont été menés jusqu’à présent sur les institutions et le cadre réglementaire nécessaires pour administrer un secteur de l’électricité dans lequel l’entrepreneuriat privé et les forces du marché fonctionnent véritablement. Dans ce cas en particulier, la privatisation prématurée pourrait de fait compliquer la réforme du secteur [81]. On ne saurait trop insister sur l’urgence de cette réforme, compte tenu de l’augmentation rapide des prix du carburant, du manque d’efficience de la transformation de l’énergie décrite dans le chapitre 1 et de la productivité extrêmement faible du secteur de l’électricité (graphique 3.3A).

38 Il apparaît donc clairement que le changement de propriété ne produit pas nécessairement des résultats probants lorsqu’il est effectué sans qu’il soit bien tenu compte de la structure du marché. Cependant, la relation concurrence-privatisation ne saurait se résumer à un écueil à éviter dans certains secteurs. Il existe également des effets synergiques bénéfiques potentiels?: selon les travaux théoriques, les avantages de la privatisation seraient plus grands encore lorsque celle-ci se conjugue avec une réforme de la réglementation et d’autres réformes visant à renforcer la concurrence, et de plus en plus d’importants travaux empiriques semblent indiquer que tel est effectivement le cas. Les recherche menées dans les économies de marché développées, les pays en développement et les économies en transition constatent que les entreprises privées réagissent en général plus rapidement aux pressions concurrentielles croissantes que ne le font les entreprises publiques, et que les gains de la privatisation sont généralement plus importants lorsque les entreprises privatisées doivent affronter la concurrence [82]. La propriété privée et la concurrence effectives sont en conséquence des dispositifs qui se renforcent mutuellement pour discipliner les dirigeants et les inciter à procéder à des restructurations. Qui plus est, dans un cadre institutionnel peu structuré, leur complémentarité peut se révéler encore plus grande étant donné que la concurrence peut parfois contribuer à compenser les carences institutionnelles [83].

Statistiques du commerce extérieur

Tableau 3.A1

Régressions sur la productivité du travail

Régressions sur la productivité du travail

Tableau 3.A2

Importations de marchandises

Importations de marchandises

En pourcentage des importations totales de marchandises

Estimation de l’élasticité des échanges

Concurrence et dynamique de la productivité au niveau de l’entreprise

49 On présentera dans cette annexe un bref aperçu de la méthodologie utilisée pour évaluer l’impact d’une plus vive concurrence sur la productivité du travail au niveau de l’entreprise. Le cadre théorique de cette analyse est exposé dans Aghion et autres (2005) et dans Aghion et autres (2004). La conclusion de ces études est que, premièrement, la réduction des barrières à l’entrée, en particulier dans le cas des produits étrangers, a un effet positif sur la performance économique et, deuxièmement, que cet effet est particulièrement marqué pour les entreprises et les secteurs qui sont au départ plus proches de la frontière technologique. En revanche, la performance des entreprises et secteurs qui sont au départ éloignés de la frontière technologique peut en fait se dégrader sous l’effet de la libéralisation et d’une plus vive concurrence.